บทความโดย แสนไชย เค้าภูไทย

รากแก้วของการทุจริตคอร์รัปชันทั้งในภาครัฐและภาคเอกชนนั้นอยู่ที่การจัดซื้อจัดจ้าง ประเมินกันว่า ทำความสูญเสียให้กับประเทศชาติรวมกันระหว่างร้อยละ 30-40 ของงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งในปีงบประมาณ 2566 มีวงเงินรวม ราว 3.185 ล้านล้านบาท หากคิดว่าหนึ่งในสามหรือราวกว่า 1 ล้านล้านบาทต้องถูกใช้ไปในกิจกรรมการจัดซื้อจัดจ้างตามกรอบงบประมาณที่ขอไว้และถูกคอร์รัปชันไประหว่างร้อยละ 30-40 ก็เท่ากับว่าเราต้องสูญไปให้กับขบวนการโกงกินประเทศราว 3-4 แสนล้านบาทต่อปี

น่าสงสัยหรือไม่ว่า โดนโกงไปขนาดนั้นทำไมประเทศไทยยังเดินหน้าต่อได้???

กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างนั้นองค์ประกอบหลักๆ ประกอบด้วย การกำหนด “สเปค” ของงานหรือสินค้า, คำนวณราคากลาง, ประมูลงานหรือประกวดราคา, ลงนามในสัญญา, บริหารสัญญา, ตรวจรับงาน และเบิกจ่ายเงิน เป็นกระบวนการที่ก่อให้เกิดการคอร์รัปชันได้ทุกขั้นตอนเป็นแหล่งทำมาหากินของขี้ฉ้อทั้งหลาย โดยปกติที่เป็นไปตามระบบการจัดซื้อจัดจ้างจะมีการประกาศให้ผู้ประกอบการทราบรายละเอียดของงานที่จะจัดซื้อจัดจ้างก่อน

นี่คือขั้นตอนที่ตรงกับข้อกำหนดในด้านการเปิดเผยข้อมูลความโปร่งใส แต่สิ่งที่เอกชนต่างรู้กันดี ก็คือ เรื่องของ "เงินทอน" และ “การล็อกสเปค” บางครั้งที่การเขียนเนื้อหา TOR ได้เอื้อประโยชน์แก่บริษัทใดบริษัทหนึ่งอย่างเป็นที่รู้กัน อีกทั้งปัจจุบันยังมีการเปิดช่องให้พิจารณาชี้ขาดโดยระบุ "ราคาต่ำสุดไม่ได้ถูกนำมาเป็นเกณฑ์การพิจารณาให้ได้งาน" มันก็เกิดข้อกังขาว่า คะแนนเทคนิคของบริษัทที่ชนะการประมูลทำได้ดีขนาดไหน เหตุใดเจ้านั้นจึงได้งาน

นอกจากนี้ พอมองไปถึงกระบวนการตรวจงานรับงานจะเข้มงวดยืดหยุ่นแค่ไหนก็ขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของคณะกรรมการที่มีการแต่งตั้งหลายโครงการได้งานมาไม่ว่าจะด้วยการอุปถัมภ์ค้ำชูของใครหรือโปร่งใสแค่ไหน หาก “สินน้ำใจ” ไม่ถูกใจก็มักจะมาติดๆ ขัดๆ ในขั้นตอนการตรวจงาน-รับงาน บางโครงการถูกสั่งให้แก้ไขจนแทบจะไม่เหลือกำไร กว่าจะเบิกจ่ายได้เลือดตาแทบกระเด็น ทำให้ผู้ประกอบการจำนวนหนึ่งที่เบื่อหน่ายกับกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐจนตัดใจเลิกเสี่ยงยื่นงานทั้งที่เม็ดเงินช่างหวานหอม แต่สายป่านยังยาวไม่พอ เพราะนอกจากจะ “กินยาก” แล้วยังเสี่ยงเข้าเนื้อ หรือกำไรไม่คุ้มได้ก็มีในหลายกรณี

อปท.งบฯ 8 แสนล้านโอกาสทุจริตสูง

เมื่อไม่นานมานี้ ดร.มานะ นิมิตรมงคล เลขาธิการองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) ได้แสดงความเป็นห่วงต่อสถานการณ์การทุจริตคอร์รัปชันของประเทศไทย โดยท่านได้มุ่งเป้าเจาะจงลงไปที่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ ที่ประกอบด้วย (1) องค์การบริหารส่วนจังหวัด 76 แห่ง (2) เทศบาล 2,472 แห่ง แบ่งเป็น เทศบาลนคร 30 แห่ง เทศบาลเมือง 195 แห่ง และเทศบาลตำบล 2,247 แห่ง (3) องค์การบริหารส่วนตำบล 5,300 แห่ง (4) องค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา) 2 แห่ง รวมทั้งสิ้น 7,850 แห่ง โดยทั้งหมดมีงบประมาณให้บริหารปีละ กว่า 8 แสนล้านบาท

ดร.มานะมองว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้นมีอำนาจมาก มีอิทธิพลที่จะชี้เป้าระบุตัวว่าใครควรจะได้งานหรือไม่ได้งาน โดยเปิดเผยด้วยว่า ข้อมูลการร้องเรียนเรื่องการทุจริตที่สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือ ป.ป.ช. ได้รับ ในจำนวนหลายพันเรื่องนั้น 1 ใน 3 เป็นการทุจริตคอร์รัปชันในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเด็นที่ร้องเรียนมากที่สุด คือ การทำผิดกฎหมาย ของเจ้าหน้าที่ ที่ปฏิบัติหรือหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ

รองลงมาคือการทุจริตในโครงการจัดซื้อจัดจ้าง กล่าวได้ว่า การทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเป็นช่องโหว่ขนาดใหญ่ที่ฝังรากในไทยมาอย่างยาวนานดังเช่นยุคหนึ่งหลังจากที่ พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ อดีตนายกรัฐมนตรีที่ได้รับการยกย่องว่า ตงฉิน ที่สุดวางมือจากการบริหารประเทศด้วยเหตุผลว่า “พอแล้ว” พลเอกชาติชาย ชุณหวัณ เข้าดำรงตำแหน่งแทน (4 สิงหาคม พ.ศ. 2531–23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534) ช่วงร่วม 3 ปีที่ท่านดำรงตำแหน่งบริหารประเทศแบบพรรคร่วม ปัญหาการทุจริตที่ถูกเก็บกดมาตลอด 8ปีกว่าในยุคพลเอกเปรมก็ได้เบ่งบานกันเต็มที่ จนพลเอกชาติชายถูกสื่อถามไถ่ ซึ่งท่านก็ตอบแบบเล่นลิ้นด้วยการถามหาใบเสร็จ

จนในที่สุดเมื่อ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2534 คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ นำโดย พลเอกสุนทร คงสมพงษ์ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ทำรัฐประหาร เหตุผลแรกที่ถูกยกมาอ้างคือ “พฤติการณ์การฉ้อราษฎร์บังหลวง รัฐมนตรีในรัฐบาล พลเอกชาติชาย ชุณหะวัณฉ้อราษฎร์บังหลวง เป็นรัฐบาล บุฟเฟ่ต์ คาบิเนต ร่ำรวยผิดปกติ” ว่ากันว่าการทุจริตในยุคนั้น ทำกันตั้งแต่ในครัวยันทำเนียบ ใครบางคนได้รับสมญานามว่า “มาดาม 10%” เอาความหลังประเทศไทยเมื่อ 32 ปี มารำลึกเพื่อจะบอกให้รู้ว่า การทุจริตประพฤติมิชอบจนเกินขอบเขตนั้นเคยทำให้นายกรัฐมนตรีท่านหนึ่งถูกยึดอำนาจมาแล้ว แต่มักจะเห็นได้ว่า กลไกการโกง ก็มักพ่ายแพ้ต่อกลไกการเฝ้าระวังของประชาชน

อย่างในอดีตสื่อสารมวลชนไม่ได้เจาะลึก เฝ้าระวังเข้าถึงกันกว้างขวางอย่างในยุคปัจจุบัน การตรวจสอบจับโกงได้สักเรื่องนั้นเรียกได้ว่าต้องผ่านด่าน 18 ฝน แต่ปัจจุบันที่ประเทศไทยยังได้มีโอกาสตีแผ่เรื่องการโกงให้ได้เห็นกันนั่นก็เพราะ “สายตา ประชาชน” การทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีจำนวนมาก แต่ก็ยังมีประชาชนหรือในองค์กรต้านทุจริตที่หลากหลายทำหน้าที่ปฏิบัติการหมาเฝ้าบ้านคอยตรวจสอบ อย่าง ป.ป.ช. เองก็มีเครือข่ายจากประชาชนเรียกว่า “ขมรม STRONG จิตพอเพียงต้านทุจริต” ที่คอยติดตาม ลงพื้นที่ไปตรวจสอบ โดยเฉพาะงบประมาณเฉพาะกิจ งบซ่อม สร้างต่าง ๆ ถ้าเล็งเห็นว่าส่อแววทุจริต มักถูกตีแผ่มา จนเรื่องที่ควรเงียบ ไม่เงียบในที่สุด

e-Bidding ระบบจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ กับการป้องกันทุจริตที่น่าเคลือบแคลง

สำหรับการดำเนินการเพื่อป้องกันการทุจริตจัดซื้อจัดจ้างนั้น ประเทศไทยมีความพยายามป้องกันกันมานานแล้ว เมื่อ 5 ตุลาคม พ.ศ.2547 คณะรัฐมนตรีได้มีมติกำหนดให้การจัดซื้อจัดจ้างใด ๆ ที่มีการลงนามในสัญญาตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม พ.ศ.2548 เป็นต้นไปให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นของรัฐทุกแห่งดำเนินการตามระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐด้วยอิเล็กทรอนิกส์(e-Government Procurement: e-GP)ของกระทรวงการคลัง...”

ปัจจุบัน หน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้เป็นศูนย์กลางการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ คือ “สำนักมาตรฐานการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ” ในสังกัดกรมบัญชีกลาง ซึ่งทำหน้าที่ตั้งแต่กำกับดูแลและบริหารจัดการด้านการพัสดุภาครัฐ ดำเนินการเกี่ยวกับกฎหมาย ระเบียบและข้อบังคับที่เกี่ยวข้องกับการพัสดุภาครัฐกำหนดนโยบายและแนวทางการพัฒนาระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ กำหนดมาตรฐานแนวทางและหลักเกณฑ์การกำหนดราคากลางงานก่อสร้างของทางราชการศึกษาพิจารณา 

และกำหนดมาตรการเพื่อป้องกันการสมยอมกันในการเสนอราคาและการผูกขาดทางการค้า ในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ พิจารณาดำเนินการเกี่ยวกับการขอทำความตกลงในการบริหารงานด้านการพัสดุของส่วนราชการตามกฎหมายระเบียบ ข้อบังคับ คำสั่ง และมติคณะรัฐมนตรีหรือที่ได้รับอนุมัติจากกระทรวงและจัดทำฐานข้อมูลด้านการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของประเทศ กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (Public Procurement) นับเป็นกระบวนการสำคัญของการบริหารงบประมาณแผ่นดิน (Budget Execution)

ทั้งนี้ เมื่องบประมาณแผ่นดินได้รับการจัดสรรโดยผ่านการพิจารณาจากสภา และตราออกเป็นพระราชบัญญัติรายจ่ายงบประมาณประจำปีแล้ว ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐจะสามารถนำงบประมาณดังกล่าวที่ได้รับ ไปใช้จ่ายได้ตามวัตถุประสงค์ของโครงการหรือภารกิจงานที่ตนเองได้ขอไว้ อย่างไรก็ตามในความนำของ “ข้อสังเกตการจัดหาพัสดุโดยการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์กับการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ”

โดย นายปราโมช โศภิษฐนภา เริ่มต้นว่า “มูลค่าการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐประจำปีในแต่ละปีนั้นมีจำนวนมหาศาลทั้งนี้ยังไม่รวมถึงโครงการขนาดใหญ่ต่าง ๆ ที่อาจจะมีมูลค่าโดยรวมมากกว่าครึ่งหนึ่งหรืออาจจะมากกว่างบประมาณรายจ่ายประจำปีทั้งปีของประเทศการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมาธิการป้องกันและปราบปรามการทุจริตประพฤติมิชอบสภาผู้แทนราษฎรในปี 2548 จนถึงปัจจุบันเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างโดยมิชอบมีจำนวนเฉลี่ยสูงถึงกว่าร้อยละ 80 ของเรื่องร้องเรียนทั้งหมดและนับแต่ได้กำหนดให้นำรูปแบบการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์มาใช้ในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ปรากฏผลการดำเนินการในระยะแรกหลายโครงการสามารถจัดซื้อจัดจ้างได้ต่ำกว่าวงเงินงบประมาณที่กำหนดไว้

แต่ในทางตรงกันข้ามยังคงปรากฏข้อร้องเรียนในหลายโครงการของส่วนราชการที่จัดประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์อยู่เสมอจึงมีข้อสงสัยว่า“การประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ซึ่งเป็นวิธีการจัดซื้อจัดจ้างรูปแบบใหม่ล่าสุดจะมีส่วนช่วยในการป้องกันหรือลดการทุจริตในการจัดหาพัสดุในภาครัฐได้มากน้อยเพียงใด”

ความพยายามแก้ปัญหาทุจริตจัดซื้อจัดจ้างของไทยด้วยกลไกข้อตกลงคุณธรรม(Integrity Pact)

เมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2558 คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบให้นำ “ข้อตกลงคุณธรรม” มาใช้เพื่อให้เกิดความโปร่งใสในโครงการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานภาครัฐ โดยข้อตกลงคุณธรรมเป็นข้อตกลงที่เป็นลายลักษณ์อักษร กำหนดให้มีการลงนามร่วมกัน 3 ฝ่ายระหว่างหน่วยงานภาครัฐเจ้าของโครงการจัดซื้อจัดจ้างผู้ประกอบการซึ่งเป็นผู้เข้าร่วมการเสนอราคาและผู้สังเกตการณ์ผู้สังเกตการณ์คัดเลือกมาจากสมาคมวิชาชีพ เช่น

สมาคมวิชาชีพองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) และภาคประชาสังคมซึ่งเป็นผู้มีความเชี่ยวชาญ มีประสบการณ์และมีความรู้ความสามารถในโครงการจัดซื้อจัดจ้างนั้นๆ เพื่อเข้าร่วมสังเกตการณ์ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐจุดมุ่งหมายของข้อตกลงคุณธรรมก็เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการใช้จ่ายเงินงบประมาณเนื่องจากมุ่งหมายให้โครงการที่ได้อนุมัติงบประมาณมีการดำเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพคุ้มค่าเงินหลวงมากที่สุดยกระดับความโปร่งใสของโครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ

เนื่องจากจะมีการตรวจสอบกระบวนการดำเนินงานและการใช้จ่ายเงินของโครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐจากภาคประชาสังคมโดยผ่านผู้สังเกตการณ์และการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐสร้างความเชื่อมั่นให้กับภาคเอกชนที่จะเข้าร่วมเสนอราคาในโครงการภาครัฐก่อให้เกิดการแข่งขันอย่างเป็นธรรมและเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติอย่างแท้จริงและส่งผลต่อการสำรวจดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) ของประเทศไทยซึ่งจัดทำโดยองค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติและส่งเสริมภาพลักษณ์ของประเทศในการลงทุนของนักลงทุนต่างชาติ

รวมทั้งส่งผลต่อเศรษฐกิจของประเทศในภาพรวมถึงแม้ว่าจะเป็นข้อตกลงที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากทั้ง 3 ฝ่ายข้างต้นและกระทำโดยสมัครใจ แต่เค้าลางดี ๆ ก็เริ่มมีให้เห็นเพราะพบว่าในหลายพื้นที่โดยเฉพาะในงบประมาณจัดซื้อจัดจ้างขององค์การบริหารส่วนตำบลหลายแห่งมีการเชิญชวนผู้ประกอบการแสดงความโปร่งใส โดยจัดทำข้อตกลงคุณธรรมแม้จะยังไม่พบว่าโครงการขนาดใหญ่เข้าร่วม แต่การค่อย ๆ คืบคลาน “ก่อการดี”เข้ามามากขึ้นก็จะเป็นส่วนช่วยให้งบประมาณแผ่นดินไม่สูญหายเข้ากระเป๋าเจ้าหน้าที่รัฐมากจนเกินไปนักและเหนืออื่นใด “สายตาของประชาชนคือแรงกระเพื่อมที่ยิ่งใหญ่ที่อย่าคิดว่าภายใต้ปีกของบารมีจะปกปิดสิ่งที่ซ่อนเร้นไว้ได้นาน”